Η παρακμή της δημόσιας διοίκησης
• 1982 κατάργηση γενικών διευθυντών υπουργείων και αντικατάστασή τους με κομματικά διορισμένους ειδικούς γραμματείς.
• 1984 αποσύνδεση αμοιβής από τις επιδόσεις (ενιαίο μισθολόγιο)
• 1986 αποσύνδεση θέσης από επίπεδο ευθύνης.
✎ Βιβλίο, Καταστροφές και Θρίαμβοι, Σ. Καλύβας
Που οφείλεται η παρακμή της δημόσιας διοίκησης
Το ΠΑΣΟΚ διαμόρφωσε με καθοριστικό και μακροπρόθεσμα αρνητικό τρόπο την ποιότητα της δημόσιας διοίκησης.Σύντομο ιστορικό
Είναι σαφές πως η ελληνική κρατική μηχανή δεν ήταν ποτέ ιδιαίτερα αποτελεσματική. Πλήθος είναι οι σχετικές περιγραφές και αρκεί μια παραπομπή στην έκθεση Πόρτερ, το 1947, που αναφέρθηκε προηγουμένως. Είναι όμως εξίσου σαφές πως οι επιδόσεις της δημόσιας διοίκησης κυμαίνονταν διαχρονικά.Οι μεταρρυθμίσεις π.χ. της κυβέρνησης Τρικούπη στη δεκαετία του 1880 και κυρίως εκείνες της κυβέρνησης Βενιζέλου το 1911 θωράκισαν την πολιτική ουδετερότητα των δημοσίων υπαλλήλων έναντι των πολιτικών κομμάτων, ενίσχυσαν τον επαγγελματισμό των δημοσίων υπηρεσιών και συνέβαλαν στη γενική βελτίωση της αποτελεσματικότητας της κρατικής μηχανής.
Είναι χαρακτηριστικό πως μολονότι μια μελέτη που συντάχθηκε το 1965 διαπιστώνει πως η λειτουργία της δημόσιας διοίκησης ήταν "περίπλοκη, βραδυκίνητη και αναποτελεσματική", αυτό προέκυπτε κυρίως ως αποτέλεσμα της ανεπάρκειας του ανθρώπινου κεφαλαίου της και όχι των κινήτρων, της διαφθοράς ή του κομματισμού των υπαλλήλων της. Αναμφίβολα, πελατειακές πρακτικές και κρούσματα νεποτισμού παρατηρούνται πολύ πριν τη δεκαετία του 1980 και, όπως είναι γνωστό, το τέλος του Εμφυλίου Πολέμου συνοδεύτηκε από ένα καθεστώς πολιτικών διακρίσεων.
Σε γενικές γραμμές όμως, και αυτό παραβλέπεται συχνά, οι περισσότερες αρνητικές πρακτικές λειτουργούσαν ως εξαιρέσεις ενός συστήματος που θεωρητικά βασιζόταν στις αρχές της αξιοκρατίας και της αξιολόγησης, όσο ελλιπής και αν ήταν η εφαρμογή του.
Πέρα από αυτό, η ελληνική δημόσια διοίκηση συγκροτούσε ένα σχετικά μικρό και μαζεμένο μηχανισμό και επομένως ο γενικότερος αντίκτυπός της παρέμενε σχετικά περιορισμένος.
Οι νόμοι του ΠΑΣΟΚ
Η άνοδος του ΠΑΣΟΚ στην εξουσία υπήρξε καταλυτική ως προς τα δεδομένα αυτά, όπως δείχνει η εξέταση τριών κομβικών νομοθετημάτων.-
Ο πρώτος ήταν ο νόμος 1232 του 1982 (γνωστός και ως "νόμος Κουτσόγιωργα")
που, σε συνδυασμό με τον 1320 του 1983,
καταργούσε τις θέσεις των γενικών διευθυντών των υπουργείων τις
οποίες κατείχαν δημόσιοι υπάλληλοι καριέρας και τις αντικαθιστούσε
με "ειδικούς γραμματείς", διορισμένους από το κυβερνών κόμμα (οι οποίοι
συνήθως άλλαζαν σε κάθε ανασχηματισμό, με αποτέλεσμα να επιτείνεται η
ασυνέχεια στη διοίκηση).
Με τους ίδιους νόμους εξαρθρώνονταν τα υπηρεσιακά συμβούλια και καταργούνταν οι εκθέσεις αξιολόγησης των υπαλλήλων καθώς και οι εξετάσεις πρόσληψης στο δημόσιο, με αποτέλεσμα η πρόσληψη δημοσίων υπαλλήλων να γίνει μια ad hoc διαδικασία, που εύκολα μετατράπηκε σε κομματικό εργαλείο. - Ακολούθησε ο νόμος 1505 του 1984, ο οποίος καθιέρωνε το λεγόμενο ενιαίο μισθολόγιο, ουσιαστικά αποσυνδέοντας την ατομική αμοιβή από τις επιδόσεις των υπαλλήλων και συνδέοντάς την αυτόματα με τα χρόνια υπηρεσίας.
- Τέλος ο νόμος 1586 του 1986 καθιέρωνε μια "ενιαία" ιεραρχική δομή, αποσυνδέοντας, ουσιαστικά, τη θέση των υπαλλήλων στη διοικητική ιεραρχία από το επίπεδο ευθύνης που τους αναλογούσε.
Οι συνέπειες
Οι συνέπειες της νομοθεσίας αυτής ήταν τεράστιες, αφού ενισχύθηκαν αποφασιστικά οι αρνητικές ροπές της ελληνικής γραφειοκρατίας: κακοδιαχείριση, χαλαρότητα, ανευθυνότητα, ακραία τυπολατρία, άκαμπτος νομικισμός, μικροδιαφθορά, απουσία κυρώσεων για όσους τύχαινε να συλληφθούν παραβιάζοντας κανόνες και καταχρώμενοι της δυνατότητας διακριτικής λήψης αποφάσεων, η οποία ήταν, ωστόσο, απαραίτητη με δεδομένο τον πληθωρισμό (συχνά αντικρουόμενων) κανόνων.Η αποτελεσματικότητα του προσωπικού υπονομεύθηκε, καθώς οι αξιολογήσεις των υπαλλήλων προϋπέθεταν τη συμφωνία και υπογραφή των ιδίων.
Τα διάφορα αδικαιολόγητα "τυχερά" και οι άτυπες ρυθμίσεις και πρακτικές σημείωσαν έξαρση (πλασματικές υπερωρίες, πλασματικά εκτός έδρας έξοδα, απουσία από την εργασία τη Δευτέρα και την Παρασκευή ή σε ημέρες πρίν και μετά από περιόδους διακοπών κτλ.).
Φαίνεται μάλιστα, πως θεσπίστηκε και ειδικό έκτακτο επίδομα για όσους δεν λάμβαναν ειδικές ή έκτακτες παροχές!
Η πιο σημαντική επίπτωση ήταν όμως η επιβολή μιας εκτεταμένης πολιτικοποίησης και ενός άτεγκτου κομματισμού, τόσο "εκ των άνω" (μέσω διαρκούς μεταβολής των διοικητικών δομών, των κυμάτων νέων διορισμών και της "άνωθεν" παρέμβασης στη διαδικασία προαγωγών στην ιεραρχία των δημοσίων υπηρεσιών), όσο και "από τα κάτω" (μέσω της παρουσίας και κινητοποίησης των κομματικών συνδικαλιστικών φορέων στο εσωτερικό του κάθε υπουργείου, δημόσιας υπηρεσίας και δημόσιας επιχείρησης).
Η διάβρωση του επαγγελματισμού ήταν αναπόφευκτη και οδήγησε, όπως ήταν φυσικό, στην ορατή πτώση της ποιότητας της δημόσιας διοίκησης και των ΔΕΚΟ.
Οι συνέπειες ήταν εκτεταμένες και έχουν περιγραφεί με πολλές λεπτομέρειες.
Από μελέτη της Εθνικής Τράπεζας της Ελλάδας προκύπτει πως, ενώ το 1981 σχεδόν το 90% του προσωπικού της είχε προσληφθεί με εξετάσεις, το 1989 ο αριθμός των υπαλλήλων της είχε αυξηθεί κατά 30% "κυρίως μέσω της πρόσληψης περιττού βοηθητικού ή προσωρινού προσωπικού".
Σύμφωνα με ένα υπολογισμό, το 1984, το 89% των κομματικών μελών του ΠΑΣΟΚ είχαν κάποια επαγγελματική σχέση με το δημόσιο, είτε μέσω κάποιας μόνιμης ή προσωρινής θέσης ή μιας σύμβασης, με κάποια κρατική οντότητα.
Πολλά "σκάνδαλα" δεν ήταν αποτέλεσμα διαφθοράς αλλά αναποτελεσματικότητας.
Για παράδειγμα μια μελέτη περιγράφει πως μηχανήματα που προορίζονταν για τον εξοπλισμόμιας πετροχημικής μονάδας και δεν χρησιμοποιήθηκαν ποτέ αγοράστηκαν έναντι 41 δις δραχμών το 1981 και πουλήθηκαν για παλιοσίδερα το 1988 έναντι 105 εκατομμυρίων δραχμών.
Η χαμηλή αυτή ποιότητα της ελληνικής δημόσιας διοίκησης έκανε διεθνώς πάταγο όταν έγινε γνωστό ότι η Εθνική Στατιστική Υπηρεσία της Ελλάδας είχε ανακοινώσει ανακριβείς οικονομικούς δείκτες για το 2009, δημοσιεύοντας πλασματικά χαμηλό δημόσιο έλλειμμα. Η έκθεση που συνέταξε το 2011, σχετικά με το ζήτημα αυτό, ερευνητική επιτροπή της Εθρωπαϊκής Επιτροπής περιλαμβάνει ένα μακρύ κατάλογο των προβλημάτων της υπηρεσίζα αυτής, που κατά γενική ομολογία χαρακτηρίζουν την ελληνική δημόσια διοίκηση εν γένει: ακατάλληλη διοίκηση, κακή συνεργασία και έλλειψη σαφώς διακριτών αρμοδιοτήτων μεταξύ διαφόρων οργανισμών και υπηρεσιών, διάχυση και ασάφια ατομικών αρμοδιοτήτων, απουσία λογοδοσίας, απουσία γραπτών οδηγιών και τεκμηρίωσης έργου, με αποτέλεσμα οι υπάλληλοι να υπόκεινται σε πολιτικές πιέσεις, καθώς και αδιαφανής κα ανακριβής τήρηση λογιστικών βιβλίων.
Ιδιαίτερα αξιοσημείωτο είναι το γεγονός ότι οι επιδόσεις της ελληνικής δημόσιας διοίκησης παρουσίασαν τη μεγάλη αυτή κάμψη σε μια περίοδο κατά την οποία είχε στην διάθεσή της περισσότερους και καλύτερους υλικούς και ανθρώπινους πόρους από ποτέ, ως αποτέλεσμ των διαφόρων κινήτρων που παρείχε η ΕΕ, της κατάρτισης και των συνεχών ευκαιριών επιπρόσθετης επιμόρφωσης του προσωπικού της, και των σχετικά (συγκριτικά με το παρελθόν τουλάχιστον) υψηλών αμοιβών του.
Σχόλια:
Δύο ακόμα νομοθετικές αλλαγές που αφορούσαν πλέον την λειτουργία του δημοσίου, ενίσχυσαν στην πράξη το πλέγμα των παραπάνω διοικητικών νομοθετημάτων.Οι αλλαγές αυτές αφορούν:
- Την δανειοδότηση δημόσιων οργανισμών
- Την εκτέλεση δημοσίων έργων.
Δανειοδότηση δημοσίων οργανισμών.
Ο προηγούμενος νόμος απαγόρευε σε κάθε δημόσιο οργανισμό να δανείζεται για κάθε λόγο, εκτός από ελεγχόμενα δάνεια για επενδύσεις.
Ο νόμος αυτός καταργήθηκε, και πλέον ένας δημόσιος οργανισμός, μπορούσε να δανειοδοτείται για να πληρώνει τους υπαλλήλους που προσελάμβανε.
Εκτέλεση δημοσίων έργων
Ο προηγούμενος νόμος προέβλεπε:
- Κατηγορίες έργων: Κάθε εργολάβος έπρεπε να εκτελέσει επιτυχώς 4 έργα σε μια κατηγορία για να μπορεί να παίρνει έργα υψηλότερης κατηγορίας. Σε περίπτωση που αστοχούσε σε κάποιο έργο, απλώς έπεφτε μια κατηγορία.
- Μελέτη-Προσφορά: Αν η διαφορά μεταξύ της τιμής που είχε προϋπολογιστεί στη μελέτη, και της τιμής της προσφοράς, ήταν πάνω από 20%, τότε το έργο δεν κατακυρώνεται, αλλά ξαναγίνεται η μελέτη.
- Επεκτάσεις: Οι υπερβάσεις έργου λόγω απρόβλεπτων, αν υπερέβαιναν το 12% του προϋπολογισμού, συνετάσσετο καινούργιο έργο στο οποίο δεν μπορούσε να λάβει μέρος ο εγκαταστημένος εργολάβος.
Η κατάργηση των παραπάνω κανόνων, ονομάστηκε απελευθέρωση των παραγωγικών δυνάμεων του τόπου. Αυτό είχε σαν αποτέλεσμα το 1990 να έχουν συγκεντρωθεί τα έργα του δημοσίου σε ελάχιστες εταιρείες, και σε υπερβάσεις εκτέλεσης της τάξεως του 400% από τον αρχικό προϋπολογισμό.
Ο περιβόητος Λαλιώτης, μίλαγε για μαθηματικούς τύπους που καθόριζαν την επιλογή της αναδόχου εταιρείας, η οποία έκανε προσφορές στο 20% της μελέτης, υπερέβαινε τον προϋπολογισμό 400%, το χρονοδιάγραμμα 500%, και δεν πλήρωνε ποτέ τις εργοδοτικές εισφορές.
Πηγές:
- Στάθης Ν. Καλύβας. Καταστροφές και Θρίαμβοι. 3η έκδοση. Oxford University Press 2015.
- 2015, Εκδόσεις Κυριάκος Παπαδόπουλος ΑΕ για την Ελληνική γλώσσα.
- Σελίδες 218 - 222
Λέξεις εντοπισμού:
